טוען..

דוח המבקר: שחיתות במועצת בנימין

דו"ח מבקר המדינה על המועצה האזורית מטה בנימין חושף שחיתות בהיקפים גדולים במועצה, ש-67% מתקציבה מקורו בכספי ציבור.

עיקרי הממצאים של המבקר:

* המועצה העבירה מיליוני שקלים לעמותות פוליטיות ש"ספק אם נכללים בסמכויותיה של הרשות"
* המועצה "תפרה" קריטריונים כך שיתאימו לעמותות המקורובות לראש המועצה ועוזרו (עמותות "רגבים" ו"אופק להתיישבות")
* העברת כספים למועצת יש"ע – "המועצה משמשת מעין צינור להעברת כספים מהמדינה לעמותה פרטית" (בדומה לשיטת פרשת "ישראל ביתנו")
* ניגוד עניינים – אבי רואה כראש מועצת בניימין מעביר כספים למעוצת יש"ע שהוא עמד בראשה
* המועצה העבירה מיליונים לגורמים פרטיים בניגוד לחוק
* אי סדרים במכרזים ובהתקשרויות
* הטיית מכרזים במיליוני ש"ח לטובת החברה לפיתוח מטה בנימין שיו"ר המועצה הוא גם ראש הדירקטוריון שלה
* ליקוי ברישוי עסקים – לפחות 52% מהעסקים במועצה פועלים ללא רישיון

 

רקע

רוב התקציב של המועצה מגיע מהמדינה – כרקע לביקורת, מתאר המבקר את המקורות הכספיים של המועצה, ומסביר כי בין 62% ל-67% מתקציב המועצה הוא מכספים שהמדינה מעבירה לה. רק 33% עד 38% מגיע מהכנסות עצמיות וגבית ארנונה (דווקא ארנונה היא גובה יפה, 93%-98% מהפוטנציאל).

לשם השוואה, הממוצע הארצי של השתתפות המדינה במועצות אזוריות הוא 48% מהתקציב, ושל מועצות אזוריות באותו מעמד כלכלי 55% מהתקציב. יש לציין שרוב הרשויות המקומיות נעזרות בתקציב ממשלתי, והמדינה דואגת לאזן את תקציבן במענקי איזון ופיתוח שמחולקים לפי קריטריונים, ואותם גם מועצת בנימין מקבלת. אך בניגוד למועצות אזוריות בתוך ישראל, למועצת בנימין יש מענקים ייחודיים, שמגיעים לכ-30 מיליון ₪ בשנה ("מענק להתיישבות צעירה", "מענק הקפאה", "מענק אוסלו" ועוד).

 

1. העברת מיליונים לעמותות פוליטיות:
דו"ח המבקר חושף כי המועצה העבירה בשנים האחרונות מיליוני שקלים לעמותות פוליטיות שלדבריו "ספק אם נכללים בסמכויותיה של הרשות". המועצה המציאה קטגוריות לתמיכה בעמותות שלא נמצאות בנוהל התמיכות המחייב את המועצות והציעה תמיכות כספיות לעמותות שעוסקות בתחום "שמירה על קרקעות" ו"גאולת קרקע".

המבקר מציין שנראה שהקריטריונים לקבלת התמיכה בקטגוריות אלו "נתפרו" והם "מעלים את החשש כי הם נקבעו כך שיתאימו מראש לעמותה א' [רגבים] ולעמותה ב' [אופק להתיישבות]".

בין תנאי הסף שנקבעו בקטגוריה "שמירה על קרקעות": "הגוף מקיים פעילות זה ארבע שנים לפחות; הגוף לקח חלק בלא פחות מ-15 הליכים משפטיים הנוגעים לסוגיה זו; פרסם לפחות שלושה דוחות ותכניות עבודה בסוגיה נשוא התמיכה; בחזקתו רישיון להחזיק תצלומי אוויר בכיסוי ארצי, אשר מעודכן עד שנת 2010 לפחות; והוא משתף פעולה עם חמש רשויות מקומיות לפחות ביהודה ושומרון".

בקטגוריה "גאולת קרקע" היו תנאי הסף: הגוף מאתר קרקעות במטה בנימין ומקדם הליכים לרכישתן מתושבי האזור; מקיים פעולות אלו שנה אחת לפחות; מוכר כמלכ"ר; ו"היקף כלל הפעילות של הגוף המבקש לא יפחת מ-50% משטח המועצה האזורית מטה בנימין".

בכל קטגוריה התמודדה רק עמותה אחת שזכתה בתמיכה – עמותת רגבים ועמותת אופק להתיישבות. כך קיבלה עמותת רגבים 2,300,000 ₪ בשש שנים (460,000 ₪ בשנה בממוצע); ועמותת אופק להתיישבות (עמותה חדשה) קיבלה 300,000 ₪ בשנת 2016.

עוד מציין המבקר שראש המועצה, אבי רואה, ועוזרו לשעבר [יהודה אליהו], הם מארבעת מקימי עמותת "אופק להתיישבות", והם אף חברים בועד המנהל שלה. העוזר לשעבר, יהודה אליהו, כיהן כמנכ"ל רגבים מאז שנת 2010, והמשיך לכהן בתפקיד זה גם בעת תפקידו כעוזר ראש המועצה, גם בשנים שבהם קיבלה העמותה תמיכה. כדברי המבקר:

"מעורבותם של ראש המועצה ושל עוזרו בשתי העמותות עלולה לחזק את החשש כי התבחינים שקבעה המועצה נועדו להבטיח שעמותות אלה הן שיזכו בתמיכה האמורה" (עמ' 723)

שימוש בכספי כללי הציבור נגד השלטון המרכזי – המבקר מציין שאחד מתנאי הסף שקבעה המועצה לתמיכה בתחום שמירה על קרקעות היה מעורבות ב-15 הליכים משפטיים לפחות, וכי עמותת רגבים הציגה בבקשת התמיכה שלה רשימה ארוכה של הליכים במעורבותה, כולם בג"צים נגד המדינה.

"בכך קבעה המועצה כתנאי לקבלת תמיכה כספית מתקציבה, לקיחת חלק בלא פחות מ-15 הליכים משפטיים בנושא – שבכל הנוגע לעמותה א' [רגבים] אשר יש חשש כי התנאים הותאמו לה – משמעה בפועל הגשת עתירות כנגד המדינה. בבג"ץ מועצת יש"ע נכתב בין השאר כי "אף אם [שימוש בכספי כלל הציבור נגד השלטון המרכזי] אינו פגום משפטית, הוא אינו נקי מבעייתיות ציבורית". ואכן קביעת התנאי האמור מעוררת קושי, בין היתר היות שהמדינה מממנת בין 62% ל-67% מתקציבה של המועצה".  [עמ' 724 לדו"ח].

 

תפירת קריטריונים עבור עמותות נוספות – מלבד הקריטריונים ששימשו למימון רגבים ואופק להתיישבות, המבקר מציין תבחינים נוספים שמעלים חשד שנתפרו לעמותות מסויימות, ושבהם בכל שנה אותה עמותה זכתה. למשל תחת הקטגוריה "מכוני מחקר" שבו מקבלת עמותת "מכון משפטי ארץ", נקבע תנאי סף של פרסום שלושה ספרים לפחות מעל 300 עמודים. יש לציין שמדובר בעמותה שפועלת ממאחז בלתי חוקי בבית שנגזל מבעליו הפלסטינים). תחת הקטגוריה "מכוני מחקר בנושאי בנימין" זכתה תמיד עמותת מדרשת הרי גופנא שמארגנת כנסים וטיולים בנושא בנימין; ותחת "ארגוני בריאות" נקבע תנאי סף שמגביל את התמיכה רק לארגונים שמשאילים ציוד רפואי, ובכל שנה זוכה בו עמותת "יד שרה".

היועמ"ש של המועצה (עו"ד עקיבא סילבצקי) – לא נתן חוות דעת בכתב על התבחינים המיוחדים שקבעה המועצה, בניגוד לנוהל, והסתפק בחתימה על הפרוטוקולים.

 

2. תקצוב מועצת יש"ע – "המועצה משמשת מעין צינור להעברת כספים מהמדינה לעמותה פרטית".
בשנים שנבדקו המועצה העבירה בין 2 ל-2.5 מיליון ₪ בשנה למועצת יש"ע [11,120,000 ₪] שהיוו בין 24% ל-42% מכלל התמיכות שנתנה המועצה. הדבר נעשה באמצעות קביעת קטגוריה מיוחדת, עם קריטריונים ספיציפיים שמתאימים רק לעמותה אחת – מועצת יש"ע.

(המבקר מעיר שהמועצה האזורית בנימין חברה גם ב"מרכז המועצות האזוריות", גוף לובי דומה שמאגד את כל המועצות האזוריות, והיא מעבירה כ-180,000 ₪ בשנה דמי השתתפות שמוגדרים כ"הקצבה" ולא כ"תמיכה").

ניגוד עניינים של ראש המועצה – ראש המועצה האזורית מטה בנימין, אבי רואה, שימש כיו"ר מועצת יש"ע במקביל לתפקידו כראש המועצה.  המבקר מציין שהמועצה האזורית מטה בנימין מממנת כ-30% מכלל כספי ההשתתפות של מועצת יש"ע, למרות שמספר התושבים בה מהווה רק 15% מהמתנחלים. כלומר, כפול ממה שניתן לצפות מ"דמי חבר" רגילים. בדיון במליאת המועצה על ההעברות למועצת יש"ע בפברואר 2015 אמר רואה: "לכל רשות ביו"ש יש סכום שהיא צריכה לתת עפ"י מס' התושבים […] במידה מסוימת ישוב שלא נותן 'נהנה פחות' מפעילות מועצת יש"ע. כמובן שאין שום קשר לזה שאני יושב גם במועצת יש"ע!".

השיטה: העברה סיבובית של כספים למועצת יש"ע – בפברואר 2012 אמר אבי רואה בדיון במליאת המועצה כי מועצת יש"ע "פועלת על קבלת 'מענק בטחוני' כשאנו כמועצה מקבלים אותו. כשהמענק מתקבל אנחנו נותנים אחוז מסוים ל[מועצת] יש"ע".

על כך קבע המבקר:
"התנהלות המועצה האזורית כפי שתיאר ראש המועצה משמעה כי המועצה משמשת מעין צינור להעברת כספים מהמדינה לעמותה פרטית. כך מצאה את עצמה המועצה, שמר אבי רואה עומד בראשה, מעבירה כספים שקיבלה עבור עצמה לגוף אחר, שהוא חבר בהנהלתו". (עמ' 727)

מועצת יש"ע בתגובתה למבקר, התגאתה בכך שהיא השיגה למועצת בנימין 62 מיליון ₪ ממשרדי ממשלה שונים. ראש מועצת בנימין ציין להגנתו שזאת שיטה מקובלת "רשויות רבות באיו"ש מעבירות בדרך זו כספים שהתקבלו כחלק ממענקים ממשלתיים". המבקר מזכיר כי בעקבות חשיפת פרשת ישראל ביתנו הפיץ היועמ"ש לממשלה יהודה ויינשטיין באפריל 2015 הוראות מפורשות שאוסרות על העברת כספים כזאת, ומציין כי לפי ההוראות "מתן אחוז מסוים ממענק שמקבלת המועצה מהמדינה למועצת יש"ע הוא פעולה אסורה". (עמ' 728).

 

3. תקצוב אגודות שיתופיות בניגוד לחוק – והיעדר פיקוח על הועדים המקומיים.
מבקר המדינה חשף כי המועצה האזורית מטה בנימין העבירה כ-2-3 מיליון ₪ בשנה לאגודות שיתופיות לצורך הענקת שירותים מוניציפאליים בישובים בניגוד לחוק. בנוסף המועצה איפשרה לוועדים מקומיים להעביר את הכספים שניתנו להם לאגודות השיתופיות, ובכך נתנה יד להפיכת הוועדים ל"צינור להעברת כספים לגופים פרטים", כדברי המבקר.

במועצות האזוריות חלק מהשירותים המוניציפאליים (תחזוקת גני ילדים, תרבות, דת, גינון וכיו"ב) ניתנים ע"י הועד המקומי של הישוב, שהוא גוף נבחר שמהווה חלק מהשלטון המקומי וחלות עליו הוראות המשפט המנהלי. הוא מחוייב בשקיפות ובעריכת דוחות כספיים ונתון לביקורת הרשויות. בחלק מהישובים וההתנחלויות ישנן גם אגודות שיתופיות, שהן גופים פרטיים, בבעלות כל חברי האגודה הפועלים למטרות רווח ולרווחת חברי האגודה.

החוק קובע שהמועצה האזורית יכולה להעביר תקציבים ולהאציל מסמכויותיה רק לוועדים המקומיים. העברת התקציבים והאצלת הסמכויות לאגודות שיתופיות היא אסורה. המבקר קבע שהמועצה האזורית בנימין לא מפקחת כראוי על הועדים המקומיים, לא דורשת דוחות כספיים ולא פועלת למינוי ועדות ביקורת בוועדים. המועצה גם איפשרה לחלק מהוועדים להעביר את הכספים והתקציבים לאגודות השיתופיות.

"הוועד המקומי כפוף למשפט הציבורי, ומוטל עליו לפעול על פי עקרונות מינהל תקין. הפיכתו לכלי ריק בידיעת המועצה שמה ללעג את הוראות החוק" (עמ' 710).

המבקר גילה כי למרות שיש במועצה רק 27 ישובים רשמיים עם סמל ישוב, במועצה פועלים ומתוקצבים 31 ישובים(!). ככל הנראה הדבר נובע מקיומם של מאחזים בלתי חוקיים, וישובים בלתי רשמיים (שכדי להסתיר את הקמתם החשיבו אותם כ"שכונה" בהתנחלות אחרת).

 

4. אי סדרים במכרזים ובהתקשרויות: "ניהול לקוי של כספי ציבור ורמיסה של עקרונות המינהל התקין"
למועצה אין רשימת ספקים – המבקר גילה כי המועצה האזורית מטה בנימין לא מקיימת את הוראות החוק בכל הקשור לקיום מכרזים בסדר גודל בינוני (מכרז זוטא) – במקום לקיים מכרז למאגר ספקים וממנו לבחור באמצעות מכרז זוטא את הספקים, המועצה פשוט בחרה מבין הספקים שעבדו איתה בעבר.
המועצה אישרה הצעות שחורגות באופן משמעותי מהאומדן – המבקר מצא שהיו מקרים שבהם נבחרו הצעות מחיר גבוהות ב-45% מאומדן המחיר של המועצה, ללא כל דיון מיוחד.
תשלום חריגות גדולות מסכום ההצעה– המבקר מביא דוגמאות למקרים שבהם ההצעה הזוכה במכרז התחייבה לסכום מסויים אך בסופו של דבר גבתה מהמועצה מחיר גבוה בהרבה (חריגות של 40% ואף 70% מהאומדן המקורי), וזאת ללא קיום מכרז נוסף וללא דיון מיוחד.
5. הטיית מכרזים לטובת החברה לפיתוח מטה בנימין
המבקר מקדיש פרק למכרזי המועצה להסעות תלמידים, שבהם באופן קבוע זוכה רק חברה אחת בכל קווי ההסעה, החברה לפיתוח מטה בנימין, שראש מועצת בנימין הוא יו"ר הדירקטוריון שלה. יש לציין שהחברה לפיתוח אינה חברה עירונית, אלא מעין עירונית, כי פחות ממחצית מהמניות שלה הן בבעלות המועצה. כדברי המבקר: "החברה אינה בשליטת המועצה והאינטרסים שלה אינם עולים תמיד בקנה אחד עם אלה של המועצה".

הסעות התלמידים מהוות כ-40% מההתקשרויות של המועצה עם ספקים (כ-80 מיליון ₪ בשנה), והן מועברות באופן בלעדי לחברה לפיתוח מטה בנימין. כ-50 מיליון ₪ הם עבור הסעות ממוגנות שניתנות לחברה לפיתוח בלי מכרז. על ה-30 מיליון הנוספים, בהסעות הלא ממוגנות אמור להתקיים מכרז. המבקר גילה שהמועצה הוציאה מכרז לעשרות קווי הסעה, בנוסח המאושר בחוק, אך באסיפת הקבלנים נהגה המועצה להוסיף תנאי בעל פה לפיו מי שיתן את ההצעה הזולה ביותר לכמה שיותר קווי הסעה יזכה. התנאי הזה לא משאיר סיכוי לחברות קטנות, ונותן יתרון ברור לחברה לפיתוח מטה בנימין (שמימלא כל ההסעות הממוגנות ניתנות לה ללא מכרז). לדברי המבקר:
"הוספת תנאי בעל פה במפגש מציעים מעלה את החשש כי המועצה ביקשה להצניע את הוספת התנאי ולהסתירו באופן מכוון ממשרד החינוך … בשל כל אלה, נוצר סימן שאלה לגבי עצם תקפותן של אותן החלטות" (עמ' 744, 749)

המבקר קורא למשרד החינוך להפעיל את הסנקציות שברשותו ולא להעביר למועצה את המימון להסעות. בעניין זה, המבקר מתח ביקורת חריפה על היועץ המשפטי של המועצה, שמשמש גם כיועץ המשפטי של החברה לפיתוח מטה בנימין.

 

6. רישוי עסקים – "המועצה הפרה את חובתה לפי החוק"
מסתבר שהמועצה האזורית בנימין, שמרבה לטעון שהיא דואגת לביטחון התושבים (ונהנית מתקציבים נרחבים לצורך כך), לא דואגת לשלומם ובטחונם של התושבים בכל הקשור בפיקוח על רישוי עסקים. מבקר המדינה גילה כי לפחות 52% מהעסקים במועצת בנימין פועלים ללא רישיון (הממוצע הארצי של עסקים ללא רישיון ברשויות הוא 30% ובמועצות אזוריות 40%). המבקר מתאר מחלקת רישוי עסקים שמתפקדת באופן לקוי ביותר, אין בידיה רישום מסודר של בתי העסק ומעמדם מבחינת רישוי, אין מעקב, אין נתונים ואין בדיקות בסיסיות לבקרה.

משרד מבקר המדינה מעיר למועצה כי הוא רואה בחומרה את השיעור הגבוה של העסקים הפועלים ללא רישיון עסק בתחומה, העלולים לסכן בכך את בריאותם ואת בטיחותם של התושבים". (עמ' 753)

המבקר מעיר שהמועצה קיבלה במשך שנים פרס ניהול תקין משרד הפנים, על בסיס דיווח שגוי של מצב רישוי העסקים, וכי הנתונים האמתיים לא עומדים בתנאי הסף של הפרס.

התקשרות המועצה עם עסקים ללא רישיון – מסתבר שהמועצה האזורית מטה בנימין שכרה את שירותיהם של עסקים ללא רישיון בהיקפים של מיליוני שקלים. המבקר:

"אין הדעת סובלת מצב שבו רשות מקומית מתקשרת עם עסקים שלהם לא העניקה רישיון, ושעצם הפעלתם מנוגדת לחוק". "על המועצה להפסיק לאלתר התקשרויות עם בתי עסק טעוני רישוי שאין להם רישיון עסק כחוק". (עמ' 770).